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区县审计机关履行国有企业监事会职责的思路探索——以A区为例

日期:2020-06-08

2018年3月,国务院机构改革将国资委的国有重点大型企业监事会职责划入审计署,改革后,区县审计机关对应增加了该项职责。本文以A区重点国有企业监事会管理现状和存在的问题为例,结合审计职能特点,提出区县审计机关履行国有企业监事会职责的工作思路。

一、文献综述

目前审计履行监事会职责的文献研究资料较少,主要收集了以往的外派监事会研究、企业监事会如何履行职责等文献资料。文献认为,当前国有企业外派监事会工作存在的主要问题有:监督观念转变还未到位,监事会工作方式和方法有待改进,监事会运作机制还不健全,经费预算和支出未得到保障,人才队伍能力与工作要求不匹配,工作重点定位不准,监事会成果未得到有效落实等问题。提出应推动制度设计落地,提升监事会履职独立性,找准工作定位,强化监事队伍建设,建立系统监督制衡体系,进一步完善监督成果运用等建议文献的研究人员一般来自国资委或企业,在研究中与审计工作实际和特点结合还不是很充分。

本文从宏观层面简述了我国国有企业监事会制度发展历程,再到微观层面以A区为例,分析区县监事会制度运行情况及存在的问题,结合审计工作特点,提出区县审计机关履行国有企业监事会职责的工作思路,具有较强的实用性和操作性。

二、国有企业监事会制度的发展背景及意义

(一)国有企业监事会制度的发展背景。

1. 监事会相关的定义。

区县国有企业监事会,参照国务院对国有重点大型企业监事会的定义,笔者认为,区县国有企业监事会是指由区县政府派出,对区县政府负责,代表区县政府对国有企业的国有资产保值增值状况实施监督。派出监事会的企业名单,由区县国有企业监事会管理机构提出建议,报区县政府决定。

区县审计机关作为国有企业监事会管理机构,其职责是负责本地区国有企业外派监事会的管理,并向区县审计委员会、区县政府报告监事会工作开展情况。

2. 国有企业监事会管理机制发展。

我国国有企业监事会是随着企业监事会的发展而产生,对国有企业监事会的管理先后经历了三个时间,一是1993年至2003年的主管部门实行分散管理时期;二是2003年至2018年的国有资产管理部门集中管理时期(以外派管理为主);三是2018年3月后的审计机关管理三个时期。

3. 国有企业外派监事会的职能职责。

《国有企业监事会暂行条例》明确监事会与企业是监督与被监督的关系,监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。主要职责有:检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况;检查企业财务;检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况;检查企业负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩、任免建议。

(二)国有重点企业监事会职责划转审计的重要意义。

一是有助于推动监事会制度的落实。审计是政策落实的践行者和监督者,可以充分发挥审计在组织能力、独立性、专业性、工作作风方面的优势,解决监事会工作“空虚化”和独立性不足等问题,推动监事会制度落实。

二是有助于整合资源、提高监督质量和效率。国有重点企业监事会职责划转审计,实现了国家审计、监事会、内部审计工作的统筹,有助于实现资源整合和共享,提高监督效能,减少对被监督单位的工作影响。

三是有助于实现对国有企业的全过程监督。审计监督一般为事后监督,可以结合监事会的事前、事中监督,推动监督关口前移,及时发现问题和纠正执行过程中存在的风险隐患,起到“治已病、防未病”的作用。

三、A区监事会运行现状

(一)A区国有重点企业现状。

1. 资产及经营情况。

2015年A区国有企业情况与当前情况比较接近,笔者以A区2015年的企业情况为例进行分析。2015年底,A区共有102个国有企业。主管部门为区国资委的48个占47.06%,为区级部门(单位)的33个占32.35%,为街镇的21个占20.59%。2015年底,国有企业资产总额约980亿元,5家区属国有重点企业资产总额约920亿元,占94%,净利润的97.95%来自国有重点企业。A区国有重点企业的出资人主要为区财政局、区国资委,一般都带有融资平台功能,主要从事土地开发、建筑、交通、水利建设等。

2. 外派监事会设置情况。

区国资委于2012建立了《A区区属国有企业监督管理暂行办法》、2018年出台了《A区区属国有企业监事会工作报告制度(试行)》等制度。区内的5户国有重点企业依照公司法建立健全了监事会制度,配齐了监事会人员。但存在监事会制度不健全、管理不规范,监事会工作还未落到实处等问题。

(二)A区国有重点企业审计情况。

1. 审计总体情况。

由于A区国有企业未成立内部审计机构,国家审计承担国有企业的审计监督工作。2016—2019年,区审计局共实施了11个国有企业审计项目,查出问题138个,涉及违纪违规金额和管理不规范金额27.45亿元。已向国有企业主管部门、区地税局移送线索6条。针对被审计国有企业存在的问题和薄弱环节提出了整改意见和建议83条,促使相关单位出台相关制度、办法21个。撰写审计要情3篇、审计信息6篇。审计对规范企业管理、防范运营风险起到了积极促进作用,审计发现问题数量呈逐年递减趋势。

3. 审计查出问题与监事会职责的关系。

2016—2019年,国有企业审计查出的问题主要有贯彻落实政策措施不力、企业制度不健全、企业监管不到位、债务规模大、工程管理不规范、资产管理不规范,以及管理人员超发薪酬等27大类问题。经分析,发现存在的问题都是监事会监管的范围,但经收集近年来的监事会监督检查资料,上述问题少有被发现

2016—2019年国有企业审计发现问题表

序号

问题名称

企业监事会监督范围

 备注

1

国有企业管理制度尚不健全


2

国有企业的监管尚不到位


3

债务规模较大,付息压力较大


4

部分融资利率差距大,部分融资成本高


5

区属重点国有企业存量资金较大


6

对外借款未按约定收回本金和利息



……



四、A区国有企业监事会工作存在的问题

尽管国有企业监事会制度推行近二十年,但由于A区国有企业监事会职责的发挥还存在重视不够、独立性不足、能力不强、监事会成果未充分运用等问题,影响监事会职能发挥,国有重点企业外派监事会制度未得到有效落实。

(一)外派监事会工作管理存在问题。

1. 外派工作未得到全面落实。

尽管国有企业在设置时,均按照公司法设置了监事会,并配备了监事会主席和监事,但国有资产监督管理机构往往重视对下属企业董事会及经营层的管理,而对外派监事会管理所做的工作甚少。主要表现为:监事会管理机构无年度计划、工作总结、指导监督检查记录、无派出监事会提交的请示及监督报告等。

2. 监督体制机制建设不健全。

对国有企业监事会管理,涉及组织人事、经费保障、指导监督、结果运用、工作考核等,需要系列的制度和机制作支撑。国务院相继出台了《企业国有资产监管暂行条例》《国有企业监事会暂行条例》等制度办法,A区未结合实际制定相应的制度办法、细则,导致监事会主管机构的管理出现缺位,以及国有企业内设监事会在执行职能职责时找不到制度遵循。

3. 监事会独立性未得到保障。

国有企业监事会开展工作,必须有独立的经费作为保障。但实际情况是,A区国有企业监事会人员工资、运行经费都是在公司列支。外派监事会管理机构未明确监事会支出的标准和来源,也未明确纳入国有企业的预算,造成经济上的不独立,监督检查工作会因经费列支渠道或标准受制于所驻企业。

4. 对监事会的监督考核不规范。

目前,监事会相关考核和奖惩激励机制尚未健全,监事会主席履责与不履责相差不大,这容易给人一种“监事会可有可无”的印象。A区在具体的考核中,将监事会主席与董事会、经理层等公司高管实行同一考核,均以公司收入、利润以及其他目标任务作为考核指标,造成监事会主席与董事会、经理层产生共同的利益联结,客观上限制了监事会监督职能的发挥。

5. 监事会成果未得到重视和有效利用。

监督检査报吿未得到重视和有效利用,主要表现在:一是国有企业对监事会发现问题的重视程度不够,整改不够深入,部分问题整改不落实;二是国有资产管理机构未将问题和整改情况作为国有企业监督和考核的内容,影响了监事会工作的权威性。

6. 多方监督协同机制未形成。

当前,对国有企业的监督是多方面、多维度的,巡视巡察监督、纪委监委监督、国家审计监督、监事会监督、内部审计监督等,监督是比较全方位的。以前,监事会为区国资委领导下的外派机构,与其他部门沟通配合少,监事会信息获取和成果运用渠道相对狭窄。

(二)派出的监事会工作存在不规范。

近年来,国有企业监事会取得了一定的发展成效,但派出的监事会工作存在以下突出问题。

1. 监事会工作质量水平有待提高。

由于区县国有企业监事会工作未受到足够的重视,监事会工作缺少必要的指导和监督。监事会工作质量和工作水平还相对较低,存在监督检查重点不突出、内容不够深入、检查报告利用价值较低等问题,有的监事会开展工作流于形式。

2. 部分国有企业监事会参与公司管理。

有的监事会主席兼任了公司副总经理等职务,有的监事会成员在公司承担了具体业务工作,并领取相关福利待遇。监事既是公司里的执行者,又是公司执行的监督者,从设置上就决定了监事会作用得不到有效发挥。

3. 监事会队伍配置有待优化。

改革前,监事会选人用人管理较为宽松,除了监事会主席由政府任命外,监事会成员由公司董事会在本公司职工中直接任命或选举产生,未就人员素质、人员结构、专业能力和工作经验方面进行合理搭配,导致监事会队伍工作能力不强,不能适应监管工作的需要。近年来,监事会工作处于“停摆”状态,没有工作上的经验积累,干部队伍有待优化和提高。

4. 监督手段和方法存在不足,还存在监督盲区。

一是目前的监事会监督是以事后监督为主,不能事先预防问题和中止问题。二是监督的信息化水平不高,还停留在通过翻阅纸质资料等传统方式开展工作,工作效率和精准度较低。三是监督方向还是财务监督为主,未对领导决策、执行和效果等进行监督。

五、加强外派监事会工作的几点建议与思考

笔者认为,应充分运用审计在政策性、专业性、独立性、权威性方面的优势,从经费保障、规范运行、能力建设和结果运用等方面着手,充分发挥监事会职能职责。

(一)建立独立经费保障机制。

监事会开展工作所需的费用由区县财政负责,将经费关系从企业中独立出来,在区县审计局统一列支。每年的工资及经费性支出,纳入区县审计局的财政预算,其费用支出由审计局负责人进行审批,监事会成员不得在企业领取任何费用和补助,为监事会工作搭建一个独立的环境。

(二)加强人才队伍建设。

干部队伍建设是监事会履行职责的重要保障,根据企业性质、主要业务和风险,搭配财务、法律、工程、计算机方面的专业人员,建立专业、优势互补的团队,以优化的人才结构适应监事会的履职需要。

(三)强化对监事会的指导监督。

充分运用审计的新发展理念和在政策性、专业性、规范性方面的优势,加强对监事会工作的指导和监督,推动监事会工作取得良好成效。

一是加强人员培训。一方面积极开展政策理论和法律法规的培训,增强围绕和服务政府中心工作的能力。另一方面积极开展业务技能培训,采取案例学习、大数据培训、参与审计项目等方式,增强监事会人员的专业技能和综合素质。

二是推动规范运行。结合审计规范性要求,对监事会有关工作方案、监督检查记录资料、监督检查报告、监事会文书等进行规范,形成一套规范操作的指引文本。

三是强化监督检查。督促监事会按照公司法和监事条例的规定,列席公司相关重大会议,对公司重大决策、执行情况和执行效果等开展事前、事中和事后监督;检查监事会的年度计划编制及完成情况;检查具体监督事项的方案及实施情况。通过监督推动规范管理,提升质量水平,防范风险。

(四)找准工作定位,把握监督重点。

派驻国有企业的监事会要按照《国有企业监事会暂行条例》全面履行监督职责,还要做到与时俱进扩展监督领域,围绕国家政策措施落实、围绕全面深化改革、围绕经济高质量发展、围绕打好“三大攻坚战”等重点工作加强监督。

(五)促进监督成果的有效利用。

一是及时将监督检査中发现的有关问题,以书面的形式向企业反馈,并提出建议意见,敦促企业在规定时限落实整改。

二是对监事会监督监察中发现的违纪违法问题,报送相关职能部门依法处理。对监督报告反映问题整改不力的企业和个人,采取提请纪监、组织、人事部门作出处理,提请人大问询等方式进行督促处理,并追责问责。

(六)建立健全制度和工作机制。

针对区县国有企业运行现状和特点,建立健全监事会相关制度和工作机制,堵塞漏洞,做到用机制制度管人、管事。

1. 建立健全相关制度。进一步理顺开展监事会工作的体制机制,积极向区县政府建议出台《关于加强和改进国有企业外派监事会工作的意见》《派出监事会管理办法》等文件,明确监事会工作的职责、工作内容及方式、结果运用、考核和奖惩、职能部门的协助管理职责等,加强本地的顶层设计,为开展监事工作提供依据和支撑。

2. 探索建立监事会成员薪酬和考核机制。将监事会人员的薪酬纳入财政性支出,按现行企业管理层薪酬制定合理的薪酬标准。将监事会考核独立出来,探索建立与工作任务完成、工作质量情况、工作成效等相关的考核指标。

3. 充分利用审计重要机制。审计发展中形成的工作机制,对审计质量的提升、审计作用发挥起到了关键性作用,在开展监事会工作中,应予以充分借鉴。

一是制定国有重点企业监事工作中长期规划和年度工作计划,报区县委审计委员会讨论审定,以区县政府名义下达。

二是建立联席会议制度,将监事会工作纳入当前的经济责任审计联席会议制度,各部门间加强信息沟通交流。在开展项目监督时,主动提请纪委监委、组织人事部门是否有交办事项。采取召开项目审理会的方式,对监事会出具报告反映问题的定性、事实描述、处理情况进行审理。

三是建立报告制度。将监事会的工作监督检查报告、国有企业的整改报告,报送区县委审计委员会、区县政府。

六、结论和不足

将国有重点大型企业监事会职责划转审计,是推进依法治企、全面深化改革的一项重要举措。当前区县监事会工作中还存在重视不足、体制机制不畅、独立性不强、能力不足、结果未有效运用等问题。区县审计机关应充分运用自身在专业、能力、组织和机制制度方面的优势,逐步理顺监事队伍建设、经费保障、考核、结果运用等方面的相关体制机制,加强对监事会工作的指导监督,推动监事会工作规范化运行,为政府对国有企业管理起到参谋助手的作用。

本次研究工作得到市审计学会悉心指导,得到了A区国资委、A区重点国有企业大力支持,但由于理论水平和分析能力有限,还存在诸多不足,主要表现为:调查范围较狭窄(仅限于A区)、课题调查研究和分析还不够深入等。(尹政权、何亮春、石光军、刘伟)

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